Obowiązki pracodawcy wobec tzw. sygnalistów

31 sty 2022 08:20

Kiedy zacznie obowiązywać ustawa o „sygnalistach”? Od połowy października 2021 r. „debatujemy” na temat ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, w szczególności tego, na kogo nakłada obowiązki, jakie i od kiedy. Ustawa jeszcze nie weszła w życie. Podstawą dokonywanych analiz jest jej projekt, opracowany przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. Przebieg prac nad projektem można śledzić na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL), pod linkiem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12352401 

Sprawa przyjęcia ustawy przez Sejm i jej wejścia w życie jest przesądzona. Polski prawodawca ma obowiązek uzupełnienia systemu prawa wewnętrznego o tę ustawę, który wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Dyrektywa „zadziała” więc w polskim porządku prawnym poprzez ustawę o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, zwaną ustawą o „sygnalistach”. Wobec tego projekt można traktować jako miarodajną podstawę analiz.

Projektowana ustawa ma na celu wdrożenie rozwiązań zapewniających gromadzenie i weryfikację zgłoszeń o naruszeniach prawa, podejmowanie działań naprawczych oraz objęcie ochroną osób dokonujących zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa (tzw. sygnalistów). Tekst aktu normatywnego został podzielony na przepisy ogólne (rozdz. 1.); część dotyczącą ochrony sygnalistów i zakazu podejmowania działań odwetowych wobec nich (rozdz. 2.); część, która odnosi się do zgłoszeń wewnętrznych, nakładającą liczne obowiązki na pracodawców (rozdz. 3.); obszerną część dotyczącą zgłoszeń zewnętrznych (rozdz. 4.); przepisy dotyczące ujawnień publicznych (rozdz. 5.) oraz – rozbudowane, surowe – przepisy karne (rozdz. 6.). 

Zakreślony przez dyrektywę termin na jej wdrożenie upłynął 17 grudnia 2021 r. (art. 26 ust. 1 dyrektywy). Do tego dnia polski ustawodawca powinien był wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy. Stąd właśnie wzięła się data 17 grudnia 2021 r., powtarzana w dyskusji nad ustawą o „sygnalistach” jako termin graniczny realizacji obowiązków nakładanych na pracodawców. To był jednak termin dla ustawodawcy, tj. dla adresata dyrektywy. Dopiero wejście w życie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa nałoży obowiązki na pracodawców, należących do kręgu jej „adresatów”. Projekt przewiduje 14 dni vacatio legis. Postulowane jest wydłużenie tego okresu. Jeśli jednak zostanie utrzymany, to ustawa o sygnalistach zacznie obowiązywać po dwóch tygodniach od opublikowania jej w Dzienniku Ustaw. Od tego czasu pracodawcy będą mogli być rozliczani z tego, czy i jak wypełnili swoje ustawowe obowiązki. 

Już teraz warto więc te obowiązki zidentyfikować i podjąć prace nad ich realizacją, jednak ze świadomością, że zaprojektowane obecnie rozwiązania będą musiały zostać poddane ewaluacji po opublikowaniu ustawy. 

„Sygnalista”

W świetle art. 4 projektu ustawy sygnalistą może być osoba, która pracuje w sektorze prywatnym lub publicznym i uzyskała informację na temat naruszenia prawa w związku ze świadczoną przez siebie pracą, niezależnie od podstawy i formy jej świadczenia, a także były pracownik bądź osoba w procesie rekrutacji do pracy. Ochrona będzie dotyczyła również osób świadczących pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, takich jak wykonawcy, podwykonawcy czy dostawcy. 

W art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy znalazła się bardzo szeroka definicja legalna pojęcia „naruszenia prawa”. Na potrzeby ustawy naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa w zakresie objętym enumeratywnym wyliczeniem. Ta lista to ustawowy „plan minimum”, który musi zostać wykonany przez każdego pracodawcę zobowiązanego do wdrożenia u siebie regulaminu wewnętrznego zgłoszeń, nawet jeśli są na niej pozycje, które w żaden sposób nie wiążą się z profilem jego działalności. W art. 3 ust. 2 projektowanej ustawy przewidziano również możliwość objęcia procedurą zgłoszeń innych naruszeń prawa powszechnie obowiązującego oraz regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych, obowiązujących u danego pracodawcy. Na pewno warto rozważyć to rozszerzenie i np. objąć procedurą każde naruszenie prawa powszechnie obowiązującego. Wówczas pracodawca uniknie ryzyka braku możliwości nadania biegu zgłoszeniu i wdrożenia procedur naprawczych. Taki brak może skutkować skierowaniem przez „sygnalistę” zgłoszenia na zewnątrz. 

Zakres ochrony „sygnalisty”

Warto podkreślić, że ustawę stosuje się do każdej osoby fizycznej, która zgłasza – wewnętrznie albo na zewnątrz – lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną „w kontekście związanym z pracą”, tj. w okolicznościach związanych ze świadczeniem pracy. Odnosi się to nie tylko do pracownika, ale też m.in. do byłego pracownika, osoby znajdującej się w procesie rekrutacji, stażysty czy wolontariusza przedsiębiorcy, akcjonariusza lub wspólnika (art. 4 projektu ustawy). Ochrona prawna – w zakresie poufności danych osobowych i przed działaniami odwetowymi – przysługuje zgłaszającemu jedynie, jeśli działa w dobrej wierze, tj. miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja o naruszeniu, którą przekazuje, jest prawdziwa (art. 6 projektu ustawy). 

Regulamin zgłoszeń wewnętrznych

W projektowanej ustawie największy nacisk położono na tzw. zgłoszenia wewnętrzne naruszeń. Takie zgłoszenie to wariant sygnalizacji naruszenia najkorzystniejszy dla pracodawcy, którego to naruszenie dotyczy. Pozwala mu ono najszybciej i najmniejszym kosztem wdrożyć działania naprawcze. Rzecz oczywista, konieczne są do tego dobre procedury. 

Każdy obowiązany do stosowania ustawy podmiot będzie musiał ustalić regulamin zgłoszeń wewnętrznych, określający wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, zgodną z ustawowymi wymogami. Minimalne wymogi dla takiego regulaminu zostały określone w art. 29 ust. 1 projektu ustawy, zgodnie z którym w regulaminie konieczne jest m.in.: wskazanie podmiotu wewnętrznego upoważnionego przez pracodawcę do przyjmowania zgłoszeń; określenie sposobów dokonywania zgłoszeń; wskazanie niezależnego organizacyjnie podmiotu odpowiedzialnego za obsługę zgłoszeń, tj. podejmowanie działań następczych; określenie środków stosowanych w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa.

Kluczowe znaczenie dla tej procedury ma powierzenie kompetencji do obsługi zgłoszeń właściwemu podmiotowi. W małym przedsiębiorstwie jedna osoba może przyjmować zgłoszenia, weryfikować je formalnie i prowadzić merytoryczne postępowanie wyjaśniające. Musi to być jednak osoba świetnie znająca to przedsiębiorstwo i ciesząca się zaufaniem zarówno jego władz, jak i pracowników, a przy tym zatrudniona na niezależnym stanowisku, co pozwoli jej na weryfikowanie każdego zgłoszenia w sposób obiektywny, rzetelny i wolny od jakichkolwiek nacisków. Naturalnym adresatem takich zadań jest compliance officer (główny specjalista do spraw zgodności działania przedsiębiorstwa z prawem). W większym podmiocie warto rozważyć powierzenie prowadzenia postępowań wyjaśniających organowi kolegialnemu, dobrze przygotowanemu merytorycznie do realizacji tego zadania.

Wybór sposobów dokonywania zgłoszeń należy do pracodawcy. Dla większości pracodawców optymalnym kanałem dokonywania zgłoszeń może być poczta elektroniczna, tj. zbieranie zgłoszeń wysyłanych na dedykowany adres. Można też rozważyć opracowanie dedykowanego narzędzia elektronicznego. Należy pamiętać o konieczności rejestrowania zgłoszeń, w sposób zgodny z wymogami ustawowymi (art. 34 ust. 4 projektu ustawy). 

Pracodawca ma obowiązek przyjmowania i obsługi zgłoszeń od pracowników. Może też objąć regulaminem zgłoszenia dokonywane przez inne osoby, w tym m.in. przez byłych pracowników, stażystów czy podwykonawców. Pracodawca ma swobodę decyzji, czy będzie przyjmował i obsługiwał zgłoszenia anonimowe. Ustawa nie nakłada takiego obowiązku. 

Kto musi mieć regulamin wewnętrzny naruszeń?

Krąg podmiotów obowiązanych jest bardzo szeroki. Spod obowiązku ustalenia i wdrożenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych wyłączono jedynie pracodawców zatrudniających mniej niż 50 pracowników, a i od tego wyjątku w art. 27 ust. 2 projektu przewidziano wyjątek. Warto jednak pamiętać, że projektowana ustawa obejmuje ochroną każdego sygnalistę, bez względu na to, czy pracodawca, którego dotyczy zgłoszenie, przyjął regulamin zgłoszeń wewnętrznych. W interesie każdego pracodawcy leży więc przyjęcie procedury, która umożliwi dokonywanie zgłoszeń wewnętrznych i ich obsługę. Może to zrobić nawet, gdy ustawa nie nakłada na niego obowiązku. Zachęca zresztą do tego sam ustawodawca (art. 28 ust. 2 projektu ustawy).

W jakim terminie należy ustalić regulamin zgłoszeń wewnętrznych?

W świetle art. 62 projektu ustawy pracodawcy w sektorze prywatnym, zatrudniający od 50 do 250 pracowników, mają czas na dopełnienie obowiązku ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych do 17 grudnia 2023 r. Należy zakładać, że ten termin, wynikający z dyrektywy (art. 26 ust. 2 dyrektywy), zostanie utrzymany w ustawie. Projekt nie wskazuje natomiast żadnej daty ustalenia regulaminu dla pozostałych podmiotów. Należy więc przyjąć, że będą one zobowiązane do ustalenia własnych regulaminów niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki) po wejściu w życie ustawy. W każdym przypadku regulamin zgłoszeń wewnętrznych zaczyna obowiązywać po 2 tygodniach od dnia ogłoszenia go pracownikom w sposób przyjęty u danego pracodawcy. 

Warto zadbać o dobrą procedurę

Przyjęcie funkcjonalnej procedury, dobrze dopasowanej do profilu przedsiębiorstwa i specyfiki jego działalności, leży w interesie każdego zobowiązanego przedsiębiorcy. W projekcie ustawy przewidziano konieczność konsultacji regulaminu z zakładową organizacją związkową, a gdy nie ma związków zawodowych – z przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy (art. 28 ust. 3 projektu ustawy). Zarówno pracodawca, jak i przedstawiciele pracowników powinni pamiętać, że „konsultacja” nie jest synonimem „zatwierdzenia”. W interesie pracodawcy jest jednak opracowanie takich narzędzi, które spotkają się z akceptacją pracowników – zachęcających do korzystania z nich. W przypadku rozbieżności oczekiwań obu stron warto zadbać o rozsądny kompromis. 

Pracodawca z kręgu „podmiotów obowiązanych” musi też pamiętać, że w projekcie ustawy przewidziano odpowiedzialność karną osób zobowiązanych, możliwą m.in. w razie zaniechania ustanowienia wewnętrznej procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych czy też ustanowienia takiej procedury, która nie realizuje koniecznych wymogów ustawowych (art. 60 projektu ustawy). 

dr hab. Magdalena Błaszczyk